2024年8月26日，財政部、住房城鄉建設部、工業和信息化部、公安部、交通運輸部、水利部等六部門聯合印發《市政基礎設施資產管理辦法（試行）》（財資〔2024〕108號）（以下簡稱《辦法》），自9月1日起施行。《辦法》對市政基礎設施資產的配置、維護使用、處置、信息化管理、資產報告及監督檢查等方面作出明確規定。同時，提出建立市政基礎設施資產的全過程績效管理，將績效評價結果與新建項目決策、建設資金和管護費用安排掛鉤；嚴格履行基本建設審批程序，落實資金來源，加強預算約束，防范政府債務風險；嚴禁為沒有收益或收益不足的市政基礎設施資產違法違規舉債，不得增加隱性債務等內容。本文從《辦法》出臺的背景及意義、亮點、落實建議三個方面對《辦法》進行深度解讀。

一、《辦法》出臺的背景與意義

（一）《辦法》出臺的背景及必要性

我國在市政基礎設施方面投入了大量的資金。隨著市政基礎設施存量的增大,政府每年將投入大額的運營和維護資金,預計在未來十年內對市政基礎設施運維的資金將超過每年用于新建基礎設施的資金規模。這種轉變迫切要求對于市政基礎設施進行系統性管理,從而以經濟和財務有效的方式維持市政基礎設施的服務效率、安全性能以及服務年限的可持續性。

政府是市政基礎設施最大的所有者。雖然并非所有的政府都承擔市政基礎設施的管理責任,但市政基礎設施的資產管理工作是政府工作的重要內容。我國歷經多年的快速城鎮化,已經在各城市建成許多市政基礎設施并投入運營，市政基礎設施資產管理的重要性不言而喻。

（二）《辦法》出臺的價值意義

市政基礎設施是國有資產的重要組成部分，是保障城市正常運行的重要資源。科學合理確認、計量和報告市政基礎設施資產，對加強市政基礎設施資產管理，有助于摸清我國行政事業性國有資產中市政基礎設施資產“家底”，落實公共服務類市政基礎設施資產登記入賬及報告制度，更好地發揮市政基礎設施公共服務功能，支持和推動市政基礎設施領域設備更新。同時，通過市政基礎設施資產管理，能夠建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，推動城投公司融資改革以及推動新一輪財稅體制改革等具有重要意義。

（三）市政基礎設施資產管理制度的銜接

2023年1月，財政部、住房城鄉建設部、工業和信息化部等六部門出臺《關于進一步加強市政基礎設施政府會計核算的通知》（財會〔2022〕38號）（以下簡稱《通知》），對積極推動存量市政基礎設施入賬，確保政府會計準則制度在市政基礎設施領域全面有效實施具有重大意義?！掇k法》繼《通知》之后對于市政基礎設施入賬及資產權屬確認進行了更加明確的規定?！掇k法》的出臺標志著市政基礎設施資產從會計核算邁向資產管理的新階段。

二、《辦法》的三大亮點

（一）亮點一：市政基礎設施資產的分類更加明確

1、行政事業性國有資產管理專項報告分類

國務院關于2022年度國有資產管理情況的綜合報告——2023年10月21日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上提出，2022年，全國行政事業性國有資產總額59.8萬億元、負債總額12.4萬億元、凈資產47.4萬億元。其中，行政單位資產總額21.6萬億元，事業單位資產總額38.2萬億元。

根據政府會計準則第5號——公共基礎設施（財會〔2017〕11號），公共基礎設施主要包括：

市政基礎設施（如城市道路、橋梁、隧道、公交場站、路燈、廣場、公園綠地、室外公共健身器材，以及環衛、排水、供水、供電、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理系統等）

交通基礎設施（如公路、航道、港口等）

水利基礎設施（如大壩、堤防、水閘、泵站、渠道等）

其他公共基礎設施。

2、《辦法》中對市政基礎設施資產的分類

市政基礎設施資產按照功能及特征，分為交通設施、供排水設施、能源設施、環衛設施、園林綠化設施、綜合類設施、信息通信設施、其他市政設施。具體來看：

交通設施包括城市道路、城市橋梁、城市隧道、 城市公共汽電車客運服務設施、城市客運輪渡設施、城市軌道交通設施、其他交通設施等；

供排水設施包括城市供水設施、城市排水和污水處理設施、其他供排水設施等；

能源設施包括城市燃氣設施、集中供熱設施、能源設施等；

環衛設施包括生活垃圾收運處理設施、建筑垃圾 收運處理設施、公共廁所、其他環衛設施等；

園林綠化設施包括公園綠地、廣場用地、防護綠地、附屬綠地、其他園林綠化設施等；

綜合類設施包括地下綜合管廊、其他綜合類設施等；

信息通信設施包括信息基礎設施、其他信息通信設施等；

其他市政設施包括城市照明設施、公共停車場設施、其他設施等。

（二）亮點二：市政基礎設施資產管理全流程管理框架已成型

市政基礎設施資產管理是一個系統化的過程，《辦法》為此制定了一系列規定，涵蓋了從資產的配置、維護、使用到最終的處置，確保每個環節都得到有效的監督和管理。整個管理過程涉及多個關鍵環節和責任主體，具體流程如下圖：

1、在資產規劃和配置階段，由主管部門和財政部門共同負責制定資產配置計劃。主管部門依據城市發展規劃和實際需求，結合財政部門的預算安排，明確資產配置的目標和范圍。項目的建設資金來源主要包括財政撥款、債券資金和自籌資金等，資產配置的方包括新建、購置、調劑以及接受社會捐贈等形式。在此過程中，主管部門還需考慮資產的綠色環保和可持續發展因素，確保配置計劃符合城市的長遠發展目標。

2、在項目建設階段，建設單需嚴格按照主管部門的審批文件進行項目建設，遵循既定的建設程序和資金管理規定，確保工程質量和資金使用的合理性。在項目建設過程中，建設單位還需與主管部門保持密切溝通，定期報告項目進展，確保項目按照時間節點順利推進。項目竣工后，建設單位應及時完成項目的財務決算，并準備好相關的竣工驗收文件，將完成的資產移交給管護單位進行后續管理。整個移交過程需經過嚴格的審查，以確保資產賬目清晰、移交手續完備。

3、資產移交后進入使用階段，這一階段主要涉及三個關鍵環節，由管護單位負責實施。首先是資產登記，管護單位需依據國家統一的會計制度，將市政基礎設施資產詳細登記入賬，建立并維護完整的資產臺賬，確保賬實相符。其次是資產的日常檢查與維護，管護單位需定期對資產進行檢查，發現問題及時修復，以保證資產的正常運行。如果資產的日常養護需要外部支持，管護單位可以通過政府購買服務的方式，委托第三方進行專業維護。與此同時，管護單位需按規定管理資產的有償使用收入，將其納入財政管理體系，確保資金使用的合規性和透明性。當資產達到報廢條件或其他處置條件時，管護單位應按規定進行資產處置，需嚴格按照主管部門的指示，執行資產處置的相關程序，確保每一個步驟都符合國家和地方的規定。所有處置收入必須按規定上繳國庫，確保資產處置過程的透明性和合規性，防止資產流失和違規操作。

在整個資產管理的過程中，主管部門、財政部門、建設單位和管護單位各司其職、相互協作，確保市政基礎設施資產的有效管理和持續利用。通過明確各環節的權責單位，可以進一步保障管理工作的高效性和規范性，推動城市基礎設施的健康發展。

（三）亮點三：構建起全方位的市政基礎設施資產管理框架

市政基礎設施資產管理，包括：基礎管理、信息化管理、績效管理，其中績效管理和信息化管理也是貫穿整個過程的核心工作，同時建立市政基礎設施資產管理監督檢查制度，以確保資產管理的高效性和透明性。

1、資產管理的內容

（1）基礎管理

基礎管理工作貫穿市政基礎設施資產管理的整個過程，涉及資產登記、核算、清查、評估等多個方面，確保資產管理的系統性和規范性。在產登記和核算階段，管護單位依據國家統一的會計制度，及時將市政基礎設施資產登記入賬，不得形成賬外資產。管護單位還需定期對資產進行盤點和對賬，確保賬賬相符、賬實相符，并根據資產價值的增減情況及時調整賬目。通過準確的資產登記和核算，保障了市政基礎設施資產管理的透明性和完整性。

財政部門、主管部門和管護單位可以根據工作需要，定期或不定期開展市政基礎設施資產清查工作。清查工作按照行政事業單位資產清查的相關程序執行，確保所有資產都在賬目上得以體現，并且與實際狀況一致。這一過程有助于發現和糾正資產管理中的問題，防止資產流失。

資產評估也是基礎管理中的關鍵環節。當市政基礎設施資產因各種原因需要進行價值評估時，管護單位應當聘請具有資質的資產評估機構進行評估，并根據評估結果調整資產賬目。這一過程確保了資產價值的準確反映，有助于政府更好地進行資產配置和管理決策。

（2）信息化管理

信息化管理在市政基礎設施資產管理中同樣至關重要，貫穿于從資產規劃到處置的每個環節。通過信息化管理系統，財政部門、主管部門和管護單位能夠對資產進行動態跟蹤和管理，確保資產數據的實時性、準確性和完整性。在資產配置階段，信息化系統幫助記錄和分析資產需求和配置計劃；在項目建設和使用階段，系統提供實時監控和管理功能，幫助優化資產維護和運營效率；在資產處置階段，信息化管理確保處置過程的透明性和規范性。此外，信息化管理還支持建立市政基礎設施資產的信息數據庫，成為各部門決策和管理的重要工具，確保資產管理的數字化和智能化。

（3）績效管理

市政基礎設施資產績效管理貫穿于市政基礎設施資產管理的各個階段。首先，在資產規劃階段，主管部門和財政部門應進行事前績效評估，確保項目的合理性和資金使用的有效性。在項目建設階段，績效管理繼續發揮作用，通過監控項目實施進度和質量，確保項目按計劃完成。在資產使用階段，績效管理的重點轉向資產的運營效率和經濟效益評估，確保資產在整個生命周期內得到充分利用。

2、監督檢查制度

在資產規劃和配置階段，監督檢查的主要任務是審查資產配置計劃的合理性，確保規劃符合城市發展目標和資金使用規范。監督部門會定期核查規劃和配置方案，確保其科學性和可執行性。

（1）在項目建設階段，監督檢查的重點轉移到建設過程的合規性上。監督部門需定期檢查項目的審批流程、資金使用情況以及建設進度，確保建設單位嚴格遵循規定，避免資金浪費和工程質量問題。建設竣工后，監督部門還會審核項目財務決算，確保數據的準確性和完整性。

（2）在資產使用和維護階段，監督檢查則側重于資產的運營狀況和維護質量。監督部門會定期檢查資產的使用效率和維護記錄，確保資產處于良好狀態，充分發揮其效能。同時，監督檢查還包括對有償使用收入的管理，確保資金使用的合規性和透明性。

（3）在資產處置階段，監督檢查的主要任務是確保資產處置過程的規范性和透明性。監督部門會審查處置方案，跟蹤處置執行情況，并確保所有收入按規定上繳國庫。此外，對于處置過程中可能出現的違規行為，監督部門有責任進行調查并追究相關責任。

通過貫穿全過程的監督檢查，可以確保市政基礎設施資產管理各個環節都能遵循法律法規，避免出現違規操作和管理漏洞。這不僅保障了市政資產的有效利用和保護，還提升了公眾對資產管理工作的信任和滿意度。

三、《辦法》的落實建議

（一）實施過程中，要進一步明確由政府舉債項目形成的市政基礎設施資產該如何管理。

地方政府通常采用發行專項債券用于支持市政基礎設施建設，地方政府專項債券支持的十大領域，包括交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、新型基礎設施、國家重大戰略項目以及保障性安居工程等。

《辦法》中指出，各建設單位負責相關市政基礎設施資產的項目建設和建設期間的管護工作，對符合條件的市政基礎設施資產辦理交付使用手續。各管護單位負責本單位管護的市政基礎設施資產清查、登記、會計核算、養護運營、處置報批、收入收繳、資產報告等工作。

對于地方政府專項債項目形成的市政基礎設施資產如何記賬、資產的產權如何界定等問題沒有明確的規定。同時，在實踐中，難以確定管護單位，導致資產不能及時移交的情況比較常見。對此，提出如下建議：

1、專項債項目立項時要明確管護單位及其職責，并制定資產移交的相關制度。將管護單位及職責、發行專項債形成的市政基礎設施資產權屬確認、資產移交方案納入專項債建設項目前期立項工作中，并將項目資產管理情況與績效評價掛鉤。并制定資產移交制度，明確資產移交流程。明確相關部門（單位）的職責分工、移交條件，移交手續的辦理等事宜。

2、規范專項債項目資產會計核算，明確入賬標準。專項債項目資產會計核算堅持預算管理與資產管理并重原則,從預算會計及財務會計角度做好核算工作。從預算會計角度要強化專項債預算監管,從財務會計角度要做好資產負債核算，明確入賬標準，做好資產登記入賬工作,以全面反映政府專項債形成的市政基礎設施資產的“家底”。

3、加強專項債項目全過程審計，提升市政基礎設施資產管理的質效。目前大量地方政府專項債資金快速投入項目，專項債項目暴露出資金閑置、投向不合規等問題，導致項目資產形成不及預期、運營管理不規范、資產收益率低。地方政府專項債全過程審計兼具事前防范和事后監督的功能，有助于及時發現問題，助推政府專項債資金高效使用，資產高效運行，實現預期效益。

（二）實施過程中，市政基礎設施資產的全過程績效管理應當作為重點

管理辦法中指出，“財政部門、主管部門、管護單位應當建立市政基礎設施資產的全過程績效管理制度，開展事前績效評估，加強績效目標管理，實施績效運行監控，開展績效評價，將績效評價結果與新建項目決策、建設資金和管護費用安排掛鉤，提高財政資金資產配置效益?！?績效管理應該從項目立項開始，再到建設期、運營維護期都要深入推進，以確保市政基礎設施資產管理發揮更大的價值。對于如何進行全過程績效管理并沒有明確的規定，提出以下四點建議：

1、要做實做細事前績效評估,建立完善的事前績效評估指標體系。建立規范統一的事前績效評估指標體系,明確事前績效評估內容的含義和評價標準,確保評價工作的客觀性和可比性;加強對市政基礎設施資產管理事前績效評價工作的研究和探索,提高事前績效評估工作的深度和廣度。

2、要強化績效目標管理?？冃繕耸强冃Ч芾淼暮诵沫h節,原則上績效目標一經設置不得隨意更改,地方政府應聯合建設單位、管護單位,全面梳理市政基礎設施資產管理的關鍵指標,科學分析評估項目的資產權屬的確權問題，促進整體目標的實現。

3、建立信息化監控平臺,加大績效運行監控力度。建立信息化跟蹤監測系統,明確各方責任,實現常態化管理,根據項目建設及運營維護各階段對資產管理的不同要求,切實提高資產管理效益。

4、強化績效評價,加強評價結果的激勵約束作用。定期開展績效評價,年度預算終了時開展績效自評,財政部門選取重點項目進行績效評價;根據市政基礎設施資產形成的過程及各領域項目的評價側重點進行績效評價指標體系的確定,在進行各指標權重的確定時要按照各項目特點進行賦值，建立與績效評價結果掛鉤的獎懲機制。

（三）打好市政基礎設施資產管理政策的“組合拳”，發揮政策的系統集成效應

2024年3月28日，國家發展改革委、財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行令第17號公布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（自2024 年5 月1 日起施行），其中對于公用事業特許經營項目形成的市政基礎設施的資產權屬，資產移交方式、程序等有相應的規定，同時要求特許經營各方應當遵守國有資產管理制度，規范特許經營項目有關階段和環節涉及的國有資產管理，防止國有資產流失。

2024年7月22日，國家發展改革委關于印發《國家發展改革委重大項目后評價管理辦法》的通知（發改評督規〔2024〕1103號），《國家發展改革委重大項目后評價管理辦法》自2024年9月1日起施行），其中明確規范項目后評價工作，提高投資決策水平和投資效益，建立政府投資支持基礎性、公益性、長遠性重大項目建設長效機制，加強政府和企業投資項目全生命周期管理。

2021年6月10日，財政部發布關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61號），該文件中將項目竣工后資產備案和產權登記情況、項目形成資產情況；項目建設質量達標情況；項目建設進度情況；項目建設成本情況；考慮閑置因素后債券資金實際成本情況；項目建成后提供公共產品和服務情況；項目運營成本情況等全部納入到績效評價管理中。

對于市政基礎設施資產管理的相關內容，本管理辦法與《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》、《國家發展改革委重大項目后評價管理辦法》、《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的內容有所重疊，應充分運用好該等規定，發揮政策的組合拳效應，以實現對市政基礎設施資產有效的管控，對資產運營績效管理進一步提升的目標。

結語

繼“數據資產入表”之后“市政基礎設施資產入表”是又一個資產入表?！百Y產入表”的概念已從企業數據資產擴展到了市政基礎設資產，隨后將繼續拓展至新基建、產業園區、事業性行政單位資產領域。市政基礎設施資產管理是國家管理的重點領域，通過市政基礎設施的資產管理能夠促使國家資產管理形成良性的循環，對政府債務治理起到至關重要的作用，是地方政府經濟發展的重要支點。

《辦法》是繼《關于進一步加強市政基礎設施政府會計核算的通知》（財會〔2022〕38號）之后，為規范和加強市政基礎設施資產管理，使市政基礎設施更好的提供公共服務、造福人民的又一重大舉措?！掇k法》不僅為城市的高質量發展奠定了制度基礎，且對市政基礎設施的內涵、管理、資產報告、監督檢查等方面作了制度安排，在推動經濟建設、促進社會經濟發展方面起著積極作用。為了更好的貫徹實施該辦法必須從多個角度和層面加強政策“組合拳”效應，不斷提高財政資金使用效率，提升市政基礎設施資產管理水平。

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